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技术论文

国内电力建设监理定位之浅见

2012-05-25

 提要:笔者针对国内当前电力建设监理现状,制约监理生存发展体制、人员素质等问题,结合实际情况、工作经验,分析问题原因所在,从监理工程师对项目管理责、权、利的角度,提出解决措施,希望对完善、发展监理工作,提供参考。 

1、国内电力监理行业现状 

工程监理制推行20 多年来,成绩有目共睹。随着近年来国内改革的深入,监理制的问题、困难越显突出,目前监理企业普遍进入了可持续发展的瓶颈期或称之为困扰期。 

监理在工程建设管理中的现实定位可以这样描述:尴尬的角色、无奈的处境、困惑的局面、服务质量的局限。 

1.1 尴尬的傀儡角色 

我国的建设工程监理制主要是引入国际通行的“菲迪克(FIDIC)”管理模式,即由建设方聘请专业人士(专家)来做第三方,并通过专家与施工单位的沟通,主导整个建设过程。在借鉴这一西方体制的基础上,中国建立自己的工程师制度,称之为监理工程师。监理工程师主体是专家型人才和部分辅助型才人组成的智力密集型咨询产业。在工程建设全过程中应起主导作用。中国监理制的旨意在于专业化管理、防止绝对权利,进而规范中国的建设市场。然而现实情况并非如此。 

1.1.1 新旧体制转变,权利难以交接,形成监理尴尬定位 

中国工程建设从原指挥部型向新的模式转变不完全。国内建设机制不健全,参建方的责、权、利严重失衡,监理在业主、业主工程师与承包商之间难以合适定位。 

国内工程建设实行项目法人制、合同管理制、工程监理制、招投标制,形成了一套完整的建设管理、约束程序。但制度的完善机制不健全,自我完善的过程十分缓慢,在制度的执行中出现的许多问题不能及时修改。缺乏对恶性竞争、低价中标的约束管理,对监理公正合理的评价,对监理合法权益的保护,对不平等合同的监督管理等机制,这些缺陷使参建方的责、权、利严重失衡,廉价监理作为弱势群体,难以维持稳定的高素质队伍,从而不能形成规模、规范管理,更不能发挥专家、主导作用。 

业主工程师群体制约了监理作用的发挥。业主工程师是我国工程建设的特色。我国工程建设机制的转变,保留了较大的业主工程师建制。业主工程师代表业主与监理工程师签订合同,等于忽视了国家监理注册管理制度、行业监督、主管单位监管的意义。实际权利在业主工程师手中,监理易于形同傀儡。现实情况是业主工程师不需要具备工程管理资质,不需要懂工程管理,却在建设管理中处于领导地位,起决定作用。譬如,国家法规明确“没有监理工程签字不得付工程款”。实际上,在业主工程师决定监理企业的市场、决定监理人员去留的压力之下,监理不得不签字。所谓“签字权”形同虚设。 

由于业主工程师缺乏体制上的监管,在掌握绝对权利的同时,极大地弱化了建设监理制的三大初衷之一,抑制腐败的作用。因此,20年监理制的持续发展,如同改革开放的体制变革问题一样,出现了瓶颈、困惑。 

1.1.2 国内市场机制不健全,无序竞争,导致低价、低质恶性循环,监理工作严重不到位。 

无序竞争导致监理工程师的作用陷入了恶性循环,原本寻求高价定位,但在无序竞争的国内市场中,不得不低价屈就。监理企业的监理人员要么人数不足,要么质量较差,在被埋怨中应付监理工作。甚至出现监理人员只负责签字,完成手续的情况,完全起不到监理作用。如此,建设方会更加认为监理没有用,更加不肯提高监理费,以致有的项目出现重大安全、质量事故,付出惨痛的代价。此时,建设方可将责任推给监理,是监理不到位,没有起到把关的作用,监理成为替罪羊,这是傀儡监理的基本情况。 

1.2 尴尬监理的被动角色 

在绝对权利面前,监理的尊严显得苍白。电力行业因为建设方人员编制问题,提倡“小业主大监理”。实际上监理处于监工的地位。低价中标和承包方谋求利益最大化,导致施工条件艰苦,施工单位地位低下,使施工人才严重缺失。为达到使业主满意的目的,承包方会利用有效资源采取各种手段,与建设方搞好关系。而监理方不具备或相对不具备这种条件,也就此沦为关系的第三方,最弱势群体。毕竟监理是小本经营。为实现工程合同目标,监理必然成为工程管理的责任主体。无论出了什么问题,业主都习惯问监理在哪里,监理干什么去了,为什么没旁站把关?监理自然就需要管到每个细节,成为实实在在“监工”。 

1.3 处于业主方和承包方的夹缝 

在业主面前监理要忍声吞气。业主工程师掌控工程项目的命运,无论素质如何,在情绪不好或有误解的时候,拿监理出气是很自然的事情。监理单位在市场经济下按照经营服务的理念,要“把顾客当成上帝”,为了企业利益,监理要忍受。 

现实中能承接到工程项目的单位都有一定的影响力,监理不便得罪这样的关系。因此,承包单位没有大错的情况下,监理也只好反复要求、说教、协调,对屡教不改,或素质太差根本不能满足要求的队伍,大多写个通知单,证明监理已经管理到位了,先求必要的自我保护了。至于工程质量、进度如何,就只能凭运气了。这种情况定位的监理目前比较普遍。 

1.4无奈的处境 

根据《建筑法》规定,“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的,有权要求建筑施工企业改正。”与国外相比,在我国建筑实践中,监理的职责和定位发生了变化。监理工程师被法律法规赋予了质量、安全等多方面的责任,成了“公正独立的第三方”。《建设工程监理规范》规定,监理企业应当“公正、独立、自主地开展监理工作,维护建设单位和承包单位的合法权益。”无形中,代行了部分政府职能。 

在实践中,原国家建设部不但规定了必须实行监理的工程范围,而且还专门下发文件提出宣贯要求,将国家强制性监理与企业市场化运作相结合,大力推进监理制度的实施与发展。 

表面上看,法律赋予监理的权力似乎很大,监理人员似乎在履行着“准执法”的监管职能。但从本质上分析,多数监理业务是原来各地工程质量监督站或者技术质量监督局所行使的,政府行政管理职能的延伸,相当于现行司法实践中的“委托”。但监理企业作为“被委托方”,本身绕不过去的一个执法门坎,就是监理单位属于企业,没有执法权。只会给建设行政主管部门推托监管责任提供一种借口。 

委托监理不是出自委托方的自愿,只是出于政策、法律的强制性规定。对于监理的必要性,建设单位未必明了。对于监理是否听命于自己,更缺乏足够的信心,“财权的掌控”丝毫不肯动摇。按规定,工程的每一项进展,必须在监理审核签字后才可继续。而在现实中,“四控”中的资金控制极少交到监理手中。目前,我们的建筑市场仍处于发育时期,市场主体不够成熟,主体责任意识仍很模糊。由于受传统思想观念的束缚,很多业主仍然沿用过去的“建设指挥部”、“筹建处”等管理模式,主动委托监理难成气候。 

1999年震惊全国的重庆市綦江彩虹桥整体垮塌事件,引起我国政府对工程质量问题的高度重视。2000年出台的《建设工程质量管理条例》和2004年出台的《建设工程安全生产管理条例》规定了监理单位应当代表建设单位对施工质量、安全实施监理,并对施工质量、安全承担监理责任。监理的作用大多局限于施工过程中的质量控制和安全管理,把监理工程师变成了“旁站监督人员”或者“监工”。 

2006年6月,全国人大常委会通过《刑法修正案(六)》,将《刑法》第134条 “重大责任事故罪” 的犯罪主体,由原来的特殊主体修订为一般主体,即只要“在生产、作业中违反有关安全管理的规定,或者强令他人违章冒险作业,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”即构成犯罪,其主体不再仅限于“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”。此后,“重大责任事故罪”的达摩克利斯之剑,同样在监理人员的头上高高悬起。 

可以看出,我国的监理行业有其更多的自身的特殊性,权利尚未落实,而需要承担的社会责任却在不断加大,一些法律行政法规已将需要监理承担的很多合同责任内容上升到了法律的高度。在没有必要资源的支持下却必须承担过多的责任,而这种现状多年不能改变,监理的处境十分无奈。 

1.5 生存、发展困惑的局面 

监理企业的生存、发展约束已集中表现在人才问题上。在各个建设工地,监理人员大多数并没有工程师职称,也未通过国家注册监理工程师考试。按规定,要通过国家统一的监理工程师执业资格考试相当不易。参考人员必须已取得中级职称5年以上,考试通过率大约只有30%。这使得注册监理工程师成为这个行业的稀缺资源。 

根据最新的《工程监理企业资质管理规定》,监理企业的注册资金要求是甲级300万元,乙级100万元,最低的丙级只有50万元。门槛较低,就使得监理行业呈现出一种“低端企业和从业人员较多,而高端人才较少”的奇特现象。每个工地上,往往少数几名监理工程师加上多名监理员搭班组成项目部,有的监理工程师还只是挂名,并不在场。 

目前,我国已拥有6100多家监理企业、52万从业人员,其中注册监理工程师仅10万余人。在这种形势下,“中国式”监理供大于求。按理,监理竞争应该是监理实力,包括拥有各类别监理工程师数目、总监资质、过往业绩等多方面的竞争,而在甲级企业“遍地开花”的情况下,最容易“加分”的差别项目也就仅剩下价格一项。即便建设单位不极力压价,就是监理企业自己,也往往主动在取费下限基础上再次打折,最低可打三折。只是碍于监理取费的国家标准,只好“取费一高一低、阴阳两个合同文本并存”,这已经成为监理界普遍认可的“潜规则”。过低的收费,过少的投入,低劣的监理质量,低劣的竞争能力,再过低的收费,过少的投入,很难保证人员素质的提高。周而复始,恶性循环。 

我国监理事业从无到有,由于缺乏系统、科学地总结,人们对国际惯例和中国特色的认识仍很模糊,实践中产生了不少混乱。不同的法律、法规对同样问题的阐述相互矛盾,把一些还不太成熟的内容形成了法律条文。监理的定义和工作范围多年来争论不休,称谓也是五花八门。在监理工程师的职责范围、责任认定等方面,随意性太大,有法不依,执法不严的现象比较普遍。 

全面的监理工作需要各方面的人才,如建造、建筑、结构、电气、造价等等。按照现行的注册制度,不从事监理工作不能在监理单位注册,显然限制了监理单位的人才来源,也不利于高水平综合性人才的培养,不利于监理单位整体水平的提高。多年来,与工程咨询的关系界定不清,服务的提供者仅限于国内监理企业。服务水平和技术实力始终难于成为竞争的核心,在很大程度上阻碍了监理事业的健康发展。 

1.6 监理服务质量的局限 

监理人员的素质是制约监理服务质量的关键。就当前国内电力工程建设实际情况而言,该因素对监理服务满意度的影响尤为突出。 

1.6.1监理服务质量问题焦点 

监理服务质量突出表现在人才问题。笔者针对国内多家建设单位调查表明,对监理服务质量不满意排列第一是监理人的问题。集中反映在人员不足、到位不及时、专业缺口、部分人员责任心不强、专业水平差、协调能力差、综合素质低、业务不熟、现场监控力度小、监理方法呆板、监理人员积极性不高等。 

1.6.2问题的原因 

1.6.2.1 对监理要求日益提高,监理费用不足,高素质人才不稳定 

随着电力工程建设监理制的不断深入,参建各方对监理作用的了解加深,电力市场竞争激烈,投资方收益回报压力大,项目建设对安全、质量、进度、投资目标要求更高,安全、质量、进度矛盾突出。在新的形势下如何更有效发挥监理作用成为各管理者关注的焦点,对监理的要求不断提高。电力行业工程建设特点技术密集性高,管理难度大,对监理人员综合素质要求相对高。多年来,电力建设监理取费随社会发展、生活水平不升反降,行业监理特点决定其长期工作、生活环境、条件严重不良。监理企业缺乏能力重资吸引、稳定高素质人才。 

1.6.2.2 监理制实行时间短,行业未形成稳定的人才培养机制 

目前,国内实行的监理注册、行业培训,难以解决持续培养监理人才问题。受资源限制,可接受培训人员时间、数量局限在少部分人。具资质、经验丰富的监理人员平均年龄偏大,一般在50岁左右,可有效工作时间不足15年。监理单位用人中未经培训人员占多数比例。 

缺乏对应届毕业等年青的技术人员进入监理行业的培训方法。监理行业人才培养缺乏持续、稳定的机制。监理后继无人隐患严重。 

1.6.2.3 国内法制环境不完善,合同意识不足,监理行为不规范 

国内处于高速发展阶段,法制环境不完善,合同意识不足,监理的定位波动大,对人员适应能力要求高。处于领导地位的建设方本身未进行资质管理,缺乏相应的约束,建设方混同业主职责、关系不明确。监理费、承包商合同款由建设方专断,导致建设关系严重失衡,监理方作为弱势群体不能公平、独立开展工作。监理方须按建设方的意图寻求解决问题的方法,监理行为难以规范,使参建单位各方合同关系复杂化,扯皮现场严重,管理、协调工作难度增大。要求监理人员协调、组织能力强。 

1.6.2.4 监理人员的来源不稳定,素质复杂,组成不规范 

作为新兴行业,本国监理参考国外咨询业结合国情形成不甚完善的机制。监理人员来源一直处于不稳定状态,主要依靠寻求社会退休、闲散人员。人员素质不一定满足工作需要,拼凑现象严重,进而组成不规范,项目部人员能力不均衡,经常出现人员缺乏、专业缺口,力量严重不足情况。需要总监临时拆补、应付,管理难度增大。 

1.6.2.5 总监理工程师素质、能力影响监理人员素质提高、水平发挥 

总监理工程师是监理作用发挥的关键因素之一。电力工程建设对总监综合素质要求较高。不仅是专业技术水平,组织、管理能力,许多项目监理部要求总监具有较高的个人涵养。应付多变情况的能力,内外、上下平衡能力,寻求各方对监理工作的理解,调动各方积极因素,合理安排工作和有限资源。总监理工程师的楷模作用、积极有效的思想教育工作对监理人员素质提高、水平发挥影响至关重要。同样对项目和谐有序的开展起决定性作用。 

1.6.2.6 建设方管理人员素质、能力影响监理人员工作积极性 

基于管理的基本要求领导方需将人的因素放到第一位。人的积极性是发挥主观能动性的关键因素。因此基建环节中充当领导地位的建设方是否发挥好领导作用十分重要。建设方管理人员处于优势群体位置,如果不懂管理,技术不精,不尊重对方,极易伤害监理的积极性。导致对抗情绪。由于缺乏直接约束机制,容易形成责任不清,制度不落实,管理混乱的局面。 

1.6.2.7监理基层单位对人员培养缺乏积极性,重视不足,方法、措施不得力,监理公司人才引进、培养、考核、评价、激励机制不完善 

总监普遍缺乏大局观念。对人才是第一要素的重要性认识不足。缺乏对深入学习、自我提高的科学发展观的理解。多数企业条件不足,重视程度不够。国内电力建设监理高级人才的培养机制严重不健全。 

1.6.2.8 电力工程基建人员生活、工作条件差,社会地位相对较低 

从事电力工程基建工作的施工、监理人员都不同程度感受到长期在外加班、加点,无法与家人团聚,生活条件艰苦,工作劳累的艰辛。常此以往,负面情绪积累严重,如果处理不当,势必导致相当部分乃至高素质人员对本行业的抵触和望而生畏。 

国家长期对基建的投入利益分配不平衡,人性化、法制理念贯彻不足,导致社会分工、贫富差别不断加大,使影响电力监理行业发展的根本问题长期不能得到解决。监理人才后继可危。 

1.7 同体监理“小门诊”的影响 

同体监理的负面影响在于纯粹盈利目的“洗钱”活动。尽管“同体”的概念在中国并不十分清晰,但众多的潜规则,使建设群体基本习惯了不太过分的一些做法。普遍可以接受的是监理的服务质量如何。现实情况是,在高利益的驱动下,许多地区范围的电力分公司竞相办起了监理公司。由于监督体制的不健全,在特定环境的保护下,出现了高价、监理服务严重不到位现象。目前的“同体监理”,利用两个法人关系并不违背现行法规。真正的问题在于,原来宽松的监理入门机制一直未做相应调整,时至今日漏洞百出,不负责任的监理公司败坏了监理的市场形象。可怕的是,监理行业的“小门诊”有强硬的保护伞。庆幸的是,电力行业安全生产严格的产业习惯和监理机制一定程度制约“小门诊”的为自己的行为负一定的责任,同时也会成为较大代价的牺牲品。 

2、监理定位期望 

并随中国经济体制改革的深入,在工程建设发挥主导作用的监理行业亟待变革、完善,使监理有效发挥该有的作用。 

2.1 彻底实现新旧体制的转变,完成权利交接。 

现代管理最基本的原则之一是责、权、利对等。国家法规赋予监理的责任很多,权利不小,当前企业主管领导要切实解决追究责任容易,落实权利难的问题。中国的电力行业在改革中,正在寻求解决行业垄断、绝对权利导致的种种问题。电力行业建设也应完成这种转变。在安全、质量、支付款签付证书上给监理相应的“处方权”。 

通过银行履约金的方式,使监理支付款签证成为承包方受到工程款的直接凭证。监理成为业主的真正代表,而不是“二传手”。 

2.2 完善对监理权利的监督体制 

建设方难以交接财政大权的理由之一是对监理不放心。因此,建立完善监理监督体制十分必要。 

中国现有监督监理体制主要是借鉴西方国家的行业管理、社会第三方评估监督的模式,并增加了主管单位和业主工程师另外两重领导。对监理的监督、管理不可谓不大,现有的业主工程师力量完全可以再建一个同等规模的电力监理行业。 

加强监理监督管理的可重两个方面考虑。通过加强主管单位管理和行业监督的模式,将主管单位原来对业主工程师的监督、管理机制用于监理,可事半功倍。目前,国网公司采取了监理回归主业的做法使主管单位的监督做到了极致。多年来残酷的竞争使电力监理行业协会不断进化,目前协会的行业管理、自律已然形成了较为规范的体系,在处罚、评估、培训方面正逐步走向正规。2010年中国电力行业的117家监理单位,已有97家成为协会会员,会员一致认为强调行业自律,提高监理声誉和生存发展的能力。可以预见,电力行业监理在主管单位、建协的领导和支持下,与国际咨询公司接轨的时间渐入日程。 

2.3 提高监理待遇,改善监理社会地位 

作为咨询行业,电力建设监理生存和发展需要赢得必要的尊重。 

监理作为智力密集型行业需要合理的取费已满足稳定人才的需要。在解决一直以来电力工程建设监理工作、生活条件艰苦,待遇低下的问题上,提高监理取费也是十分必要。据统计,中国沿海发达地区的监理工程师平均收入在3000~4000元人民币,与刚毕业一年后转正的大学生相当,相比火电基建施工单位的工人平均工资4000~6000元人民币要低。在广东装修、拆墙的工人日工资达到180元。实际上,相比10年前,监理取费虽低,但仍可接受,如今10年过去,物价的上涨,社会其他行业收入的提高,监理取费因受制与政府定额管理,一直未作持续调整。欠账较大,使问题变得极为突出。按照对比法估算,监理的取费参照原有的计算方法,应提高50%以上。而且,随社会发展,物价提高,取费标准,每年或至多每两年要做相应调整。目前调整的机制不健全,也是制约监理发展的一大症结。 

提高监理的社会地位,就外部环境而言,需提高、改善监理人员的生活、工作条件。在监理得到足够的收费后,主管单位、监理行业协会、监理企业对此都负有相应的责任。国家的法规也应出台政策,保障建设者基本权益,设立最低工作、生活标准,为社会的和谐发展提供必要的支持。现实情况,没有法律、工会的保障,许多年近60岁的电力建设工程师,自己提着行李奔波于荒郊野外,长途跋涉,更多的野外施工中,工程师们不仅要应付每日的艰苦工作,更要克服家人长期不在身边自己料理生活,在缺东少西的环境中洗衣做饭。企业仅凭个性化较强的良知在穷于应付如此困境,因此,一般而言,监理工程师的社会地位制约着监理的人才稳定,使监理的发展困境重重。提高监理的社会地位需多方努力。 

2.4 监理服务质量的提高 

所谓“打铁自身硬”。电力建立行业监理的生存、发展的关键在于服务质量的提高。外部环境的改善需要一个时期、阶段,甚至相当漫长。社会需要是事务发展的原始动力。因此,无论分析多少制约监理发展的因素,最终关键取决于监理的服务质量。 

监理的服务质量较大程度依赖业主的满意。实质是监理必须能发挥专家作用,及时的预见问题予以避免,不可避免的应及时发现,所发现的问题,能及时的解决或组织解决或协助解决。所有工程事件文件因监理而保持可追溯性。在较为良好的外部环境下,实现这样的目标并不难。关键是社会要保证提供监理企业拥有如此人才的必要条件。 

3、结论 

中国电力建设监理的生存和发展现状堪忧。谋求其道路在于深入改革。尽快与国际良性的咨询业管理机制接轨十分必要。在国内,较好地借鉴医疗界发展、改革的经验也是成功的关键。社会的需求赋予的监理人必要的生命力,监理的前途是光明的。笔者欣然,电力建设监理受到了相关各方的关注,此为其发展注入了新的活力。中国电力建设监理作为一个新的社会行业的诞生、发展时间尚且短暂,存在各种问题实属必然。而今,时机已然来临,期望有关人士,借中国深入改革之力,为电力建设监理开创良性社会环境,使其为中国电力建设乃至走向世界发挥应有的作用。 

4、结语 

深入监理体制改革,完善社会环境,提高监理取费,提高监理社会地位,是当前国内电力建设监理发展的必须。 

本文虽触及了监理行业高素质人才的稳定性的问题,指出了行业发展的隐忧。但对从根本上解决此类问题的办法仍不能做深入的论述,体现出笔者的局限性。 

电力建设监理的发展任重道远,作为咨询行业有国外成功经验可借鉴,国内的其他行业如医疗、教育、律师等行业已形成稳定的立足于社会的机制。在激烈竞争的市场经济环境下,电力建设监理必然面临更大的生存挑战和机遇,笔者相信赢得人才,就赢得天下。 


本文摘自广东省建设监理协会网